Международный антикоррупционный эксперт Кадыр Кулиев и исследовательница Центральной Азии Нигинахон Саида написали большую статью для авторитетного издания The Diplomat, в которой объяснили положение Узбекистана в Индексе восприятия коррупции и рассказали, почему республика впервые с 2012 года упала в этом рейтинге.

11 февраля Transparency International, глобальная неправительственная организация, занимающаяся борьбой с коррупцией и продвижением прозрачности, опубликовала ежегодный Индекс восприятия коррупции (CPI), выявив снижение показателей Узбекистана – впервые с 2012 года. Страна получила 32 балла из 100 в 2024 году, что на один балл меньше, чем в 2023 году, и заняла 121-е место из 180 стран.

Для сравнения, соседний Казахстан показал лучший результат с 40 баллами, заняв 88-е место. Однако другие страны Центральной Азии получили гораздо более низкие оценки: Кыргызстан – 25 (146-е место), Таджикистан – 19 (164-е место) и Туркменистан – 17 (165-е место).

До этого снижения показатели CPI Узбекистана стабильно улучшались: с 17 баллов в 2012 году до 21 балла в 2016 году, после чего продолжили расти после смены правительства в том же году.

Были ли антикоррупционные усилия последних лет искренними? Является ли это небольшое снижение свидетельством временного отката или первым признаком более тревожных изменений?

Коррупция остается серьезной проблемой в Узбекистане. 24 января Генеральная прокуратура опубликовала отчет о своей работе в 2024 году, показав, что уголовные обвинения были предъявлены 4 904 должностным лицам – на 37,2% больше, чем в предыдущем году (3 575 случаев). Эти чиновники занимали должности в различных министерствах (71 случай), а также в региональных (410 случаев) и местных (4 425 случаев) органах власти. Большинство из них были обвинены в мошенничестве, присвоении государственных средств, взяточничестве (включая дачу, получение и посредничество), злоупотреблении служебными полномочиями и других связанных с этим преступлениях. Предполагаемый ущерб составил почти 277 миллионов долларов (3,6 триллиона узбекских сумов), что в 2,3 раза больше, чем в предыдущем году.

Ранее, в декабре 2024 года, Агентство по противодействию коррупции опубликовало отчет за 2023 год, отметив, что более 6 500 человек предстали перед судом по обвинениям в коррупции. Хотя это на 12% меньше, чем в предыдущем году, это все же подчеркивает устойчивый и широко распространенный характер коррупции. Было возмещено только около половины ущерба, причиненного коррупционными преступлениями.

Официально сообщаемые данные о коррупции указывают на относительно позитивные изменения, что, безусловно, заслуживает похвалы. Антикоррупционные инициативы не только не замедляются, но и постепенно набирают обороты. Однако многие случаи коррупции остаются незамеченными или не получают должного внимания.

Граждане не осуждают коррупцию широко; только крайние случаи вызывают значительное возмущение. Реакция людей часто зависит не от самой коррупции, а от того, насколько велика взятка по сравнению с должностью и зарплатой чиновника. Например, если чиновник среднего уровня или сотрудник хокимията требует взятку в размере 100 000 долларов от строительной компании, это становится темой для обсуждения во всех СМИ. В случае с меньшими взятками история, скорее всего, не привлечет большого внимания. Принятие мелкой коррупции как нормальной части жизни означает, что люди не считают ее чем-то, заслуживающим критики (по разным причинам), если только она не достигает крайних уровней. Коррупционные случаи происходят в Узбекистане часто, но лишь единицы попадают в заголовки, в то время как большинство остаются незамеченными.

Еще одним фактором, способствующим текущему кризису, является серьезное отсутствие наказания, соответствующего преступлению. Только 20% из тех, кому были предъявлены обвинения в коррупции в 2023 году, были приговорены к тюремному заключению, в то время как 42% получили различные виды исправительных работ. Более 200 обвиняемых не понесли никакого наказания, а 149 были освобождены от наказания.

Роль политического фаворитизма и связей (иногда называемых «таниш-билиш») здесь важна. Они играют ключевую роль в создании самоподдерживающейся системы, где коррупция в местных учреждениях действует как паутина – нарушение одной части угрожает раскрыть всю сеть. Чтобы предотвратить это, люди, находящиеся у власти, защищают друг друга, что часто приводит к минимальному наказанию или его отсутствию для поддержания стабильности системы.

Например, когда кто-то на высокой должности, например, в хокимияте или министерстве, попадается на коррупции, это похоже на маленького паука, посылающего вибрации по паутине. Этот человек мог тесно работать с вышестоящими и знает их секреты – возможно, даже их коррупционные сделки. Если его разоблачить или слишком строго наказать, маленький паук может выдать более крупных, и это может разрушить всю «паутину». Поэтому, чтобы смягчить последствия, вышестоящие лица вмешиваются, чтобы держать ситуацию под контролем, сохраняя связи нетронутыми.

Другая причина заключается в том, что ставки обычно высоки. Суровые наказания часто считаются необходимыми для борьбы с коррупцией через сдерживание, но даже крайние меры, такие как смертная казнь, не привели к значительному улучшению позиций стран в Индексе восприятия коррупции Transparency International. В условиях слабой верховенства права, таких как в Центральной Азии, жесткие наказания часто приводят к избирательному правоприменению, когда влиятельные лица избегают ответственности, подрывая доверие к правовой системе, а менее влиятельные страдают от последствий. Ужесточение наказаний заставляет чиновников более эффективно скрывать свои преступления и отбивает у следователей желание рисковать, особенно при наличии многочисленных юридических лазеек и слабой «системы соблюдения», способствующей бездействию.

Восприятие коррупции также сильно различается, что усугубляет текущий кризис. Исследование 2024 года, проведенное среди более чем 500 респондентов по всему Узбекистану, показало, что большинство людей связывают коррупцию с взяточничеством и кумовством. Однако только половина признает злоупотребление властью как форму коррупции, а более половины не считают получение дорогих подарков или денег сотрудниками государственного сектора коррупционным поведением.

Почти половина респондентов (48,6%) заявили, что не сообщают о случаях коррупции из-за страха за свою безопасность, в то время как четверть (24,8%) воздерживаются от сообщений, считая, что это не приведет к значительным изменениям. Двадцать процентов не знают, куда или как сообщать о коррупции, а еще 20% заявили, что сами получают выгоду от коррупции. Проще говоря, чувство этики и коррупции у узбекистанцев связано с их собственными интересами, и стандартные концепции коррупции и этики не имеют смысла для многих граждан.

Доверие к работе чиновников не увеличилось в той же степени, что и интенсивность реформ или антикоррупционных усилий. В СМИ сообщается о стольких же неудачах, сколько и об успешных случаях борьбы с коррупцией.

Нормализация коррупции среди людей, особенно среди государственных служащих, частично может быть связана с советским периодом, когда центральное правительство в Москве считалось чужим. Присвоение государственных средств для прокорма своих людей, завышение показателей производства для «выполнения» планов, навязанных Москвой, и дача взяток другим чиновникам ради выживания стали обычным делом – и принимались на местном уровне. Люди сохранили это представление о правительстве как о «них», а о народе, особенно о близком круге друзей и семьи, как о «нас». К сожалению, люди не осознают, что кража у узбекского правительства теперь означает кражу у «нас». Государственные чиновники, представляющие нацию, сами являются частью этой нации.

Кроме того, в Узбекистане люди, которые дают взятки государственным чиновникам, редко сообщают об этих случаях. Это нежелание связано со страхом потерять выгоды, полученные благодаря этим незаконным сделкам. Люди могут не поддерживать взяточничество; скорее, они боятся, что обращение в правоохранительные органы может привести к их обвинению, поскольку они уже участвовали в незаконных практиках, таких как «благодарности» или «ускоренные» платежи. В результате они оказываются в положении, где они одновременно и жертвы, и преступники в глазах закона.

Усугубляет проблему то, что государство продолжает нанимать ранее осужденных лиц в государственный сектор. Только в 2023 году 1 146 ранее осужденных лиц совершили коррупционные преступления, и почти половина из них (566) имели предыдущие судимости именно за коррупцию. Эта тенденция вызывает серьезные опасения относительно подотчетности и долгосрочных системных реформ в борьбе с коррупцией.

Коррупция подрывает доверие к государственным чиновникам, заставляя людей полагаться на свои семьи и близких родственников для поддержки и защиты. Хотя это укрепляет семейные узы, у этого есть и обратная сторона. Люди могут настолько сосредоточиться на помощи своей семье или группе, что перестают сотрудничать с другими и теряют из виду более широкие интересы нации. Коррупция в Узбекистане чаще носит социальный характер: кумовство и «таниш-билиш».

Обвинять обычных людей в этом несправедливо; это все равно что ожидать, что растение будет процветать на бедной почве. Когда почве не хватает питательных веществ – доверия к правительству и сильных институтов – растение протягивает корни к тому, что доступно, в данном случае к семье и близким отношениям. Этот механизм выживания укрепляет семейные узы, но тормозит рост более широкого сада – сообщества и общества. Проблема заключается не в растении, а в почве. Чтобы решить эту проблему, мы должны обогатить почву, восстановив доверие, укрепив институты и создав систему, где справедливость и сотрудничество могут процветать естественным образом.

Кроме того, борьба с «культурой коррупции» требует предоставления реальных и лучших альтернатив. Когда людям советуют не давать взятки чиновнику, они должны верить, что существует более эффективный и этичный способ достижения своих целей.

Как сообщило Агентство по противодействию коррупции в декабре, большинство коррупционных преступлений в 2023 году были совершены в таких секторах, как дошкольное образование (474 случая), банковская сфера (323 случая), здравоохранение (299 случаев), местные органы власти (250 случаев) и правоохранительные органы (211 случаев).

Узбекистан все еще находится на начальном этапе либерализации и демократизации. Есть области, настолько чувствительные и рискованные для критики, что они практически запечатаны. Когда правительство демонстрирует политическую волю для борьбы с коррупцией – особенно для международной аудитории – неудивительно, что внимание сосредоточено на «безопасных зонах», избегая острых тем. Это похоже на журналиста, ожидающего одобрения центрального правительства перед тем, как затронуть спорные вопросы; они часто не обсуждают темы, которые еще не были явно раскритикованы вышестоящими органами. Вот почему антикоррупционные усилия часто сосредоточены на таких секторах, как здравоохранение и образование, которые сегодня открыты для общественного обсуждения, а не на более чувствительных областях, таких как высшие эшелоны политической элиты.

Секторы, такие как образование и здравоохранение, ежедневно взаимодействуют с общественностью, что делает коррупцию в этих областях очевидной, как мигающий неоновый знак. Они также привлекают наибольшее количество жалоб от населения, поэтому чаще оказываются в центре внимания. В то же время другие секторы – скрытые за плотными занавесами бюрократии – похожи на «черный ящик», где темные практики труднее увидеть, не говоря уже о доказательстве. Кроме того, позиция Узбекистана в Индексе верховенства права отражает продолжающиеся проблемы, особенно в независимости судебной системы, что приводит к ограниченной подотчетности и надзору. Таким образом, хотя некоторые области являются легкими мишенями для антикоррупционных усилий, реально сложные места часто остаются скрытыми.

Самым большим долгосрочным риском текущей проблемы коррупции может стать нормализация коррупции, которая может стать системной чертой повседневной жизни. Когда коррупция воспринимается как единственный способ ориентироваться в обществе, доверие к государственным институтам разрушается, фаворитизм заменяет справедливость, а отношения становятся чисто транзакционными. Мы уже наблюдаем эти сценарии на начальном уровне. Многие институты и организации теперь воспринимаются как полные провалы, включая системы махалли, культурного наследия и образования, особенно на уровне начальной школы.

Нормализованная коррупция препятствует экономическому росту, сдерживает иностранные инвестиции, подрывает управление и вредит репутации страны. Когда она затрагивает ключевые области, такие как правоохранительные органы, образование и здравоохранение, и не решается эффективно, она продолжает существовать. Когда люди сталкиваются с трудными временами, такими как финансовые проблемы, они могут чувствовать давление, заставляющее их участвовать в нечестных действиях, чтобы выжить. Это может привести к увеличению разрыва в обществе и усугубить неравенство. Разрыв между теми, кто у власти, и обычными людьми растет, поскольку коррумпированные чиновники захватывают богатства, оставляя меньше для граждан.

Коррупция также порождает напряженность между теми, кто может позволить себе давать взятки, и теми, кто не может. Многие люди в Узбекистане могут мириться с мелкими социальными несправедливостями, но будут возмущены, если неравенство возникает из-за личных связей или взяток при получении хороших рабочих мест и продвижения по службе, и хуже всего, если коррупционные действия происходят в областях, непосредственно влияющих на их благополучие. Когда у людей меньше надежды на будущее, они склонны к большей коррупции; хуже всего, что некоторые выбирают присоединение к радикальным группам всех видов, что в долгосрочной перспективе угрожает безопасности государства. Таким образом, для правительства становится крайне важным уделить приоритетное внимание борьбе с коррупцией, особенно в секторах, непосредственно влияющих на жизнь и будущее благополучие граждан – а именно, образование, здравоохранение и правоохранительные органы.

Минимизация и контроль коррупции – это постепенный, структурный процесс, требующий постоянных усилий, необходимых институциональных реформ и значимых изменений в обществе. Хотя усилия Узбекистана по борьбе с коррупцией сталкиваются с вызовами, прогресс, достигнутый на данный момент – например, увеличение числа судебных преследований и рост общественной дискуссии – показывает, что изменения возможны. Страна продемонстрировала, что улучшения возможны, о чем свидетельствуют ее предыдущие успехи в CPI. Такие страны, как Грузия, Индонезия, Румыния и Южная Корея, прошли схожий путь, показывая, что при последовательных реформах и сильной политической воле значительный прогресс может быть достигнут со временем, даже если случаются временные откаты.