«Нейтралитет» — главное слово, которое используют туркменские власти для описания своего внешнеполитического курса. Даже ежедневная государственная газета страны называется «Нейтральный Туркменистан». Но было бы наивно предполагать, что центральноазиатская республика, которая в 2025 году отметит 30-летний юбилей официального нейтралитета, за столь длительный период в самом деле не меняла приоритетов и сохраняла равноудаленность на международной арене. Научный сотрудник Евразийского национального университета в Казахстане и Бар-Иланского университета в Израиле Андрей Казанцев специально для POLITIK Central Asia проанализировал особенности внешней политики одной из самых закрытых стран мира и проследил, что в действительности скрывается за нейтралитетом Туркменистана.


Нейтралитет через резолюцию

Внешнеполитическая доктрина Туркменистана корнями уходит в 1995 год, когда молодое государство на Генассамблее ООН получило статус «постоянного нейтралитета». Резолюция за номером 50/80, где страны ООН «признают и поддерживают провозглашенный Туркменистаном статус постоянного нейтралитета» и «выражают надежду», что такой шаг «будет содействовать укреплению мира и безопасности в регионе», — действительно свершившийся исторический факт. Однако значение, которое ему придается в Ашхабаде, всегда было несколько завышенным.

Во-первых, решения Генассамблеи ООН никого ни к чему не обязывают, а лишь фиксируют позицию по тому или иному вопросу. Во-вторых, никакой устоявшейся процедуры признания «постоянного нейтралитета» страны в ООН не существует. Например, в Австрии нейтралитет был закреплен простым решением парламента от 1955 года. С другой стороны, это дает туркменской пропаганде повод говорить о своей уникальности: «по форме учреждения (способу и условиям приобретения) нейтралитета таких прецедентов история еще не знала».

При этом в современном Туркменистане, конечно, не любят вспоминать, что разработкой столь важной концепции «позитивного нейтралитета» в 1990-х годах занимался министр иностранных дел Борис Шихмурадов, в 2002 году арестованный по обвинению в покушении на президента Сапармурата Ниязова (почетный титул — Туркменбаши) и приговоренный к пожизненному заключению. После приговора его никто и никогда не видел живым, хотя в 2004 году в книжных магазинах появились якобы покаянные мемуары экс-министра «Я сам и мои сообщники-террористы». Мало кто поверил, что эту книгу написал сам Шихмурадов. Но, так или иначе, разработанная им концепция в какой-то степени работает и по сей день.

Министр иностранных дел Туркменистана Борис Шихмурадов на трибуне Генеральной ассамблеи ООН / 1999 г.
Фото: TurkmenWiki

Еще один фактор, определивший стиль внешней политики государства, — это личные качества Сапармурата Ниязова. Он добивался полной самостоятельности в принятии решений, а поэтому сводил взаимодействие с международными организациями и другими государствами к минимуму. Это же способствовало укреплению авторитаризма в стране.

Газ — всему голова

Тогда же, в годы Ниязова, Туркменистан начал использовать свои газовые ресурсы как инструмент внешней политики. Собственно, это и было основной экономической идеей, под которую Шихмурадов в свое время придумал политику позитивного нейтралитета. В то время страна была сильно зависима от российского Газпрома, злоупотреблявшего своим монопольным положением в отношении Туркменистана. Россия, во-первых, замещала туркменским газом свой, что позволяло увеличивать поставки в Европу. Во-вторых, РФ способствовала экспорту туркменского газа через собственную территорию на «плохие» рынки — туда, где за него платили мало, а иногда еще и бартером, — например, в Украину. Иронично, но это стало одним из факторов политического взлета Юлии Тимошенко, которая умела очень эффективно договариваться с Туркменбаши, будучи всего лишь вице-премьером Украины.

При этом главной целью Москвы было помешать Ашхабаду реализовать амбициозный проект — газопровод «Набукко» (Nabucco Pipeline Project), который позволил бы странам Центральной Азии доставлять углеводороды в Европу в обход России — по дну Каспийского моря. Первые идеи относительно строительства газопровода начали формироваться в начале 2000-х годов в контексте стремления ЕС диверсифицировать источники энергоснабжения. Туркменистан рассматривался как один из ключевых поставщиков благодаря крупным запасам, особенно на месторождении Галкыныш. Тогда США даже назначили спецпредставителя по энергетическим проектам в Каспийском море — Стивена Манна, который в своих мемуарах, впрочем, констатировал: «Непостоянство Ниязова воткнуло нож в проект Транскаспийского газопровода, и политика Ашхабада, недружелюбная для инвестиций, не дает его построить по сей день».

Идея строительства газопровода по дну Каспийского моря также вызвала активные возражения со стороны России и Ирана, в том числе из-за нерешенного правового статуса Каспия (соответствующий документ подписали лишь в 2018 году). Кроме того, РФ активно продвигала альтернативные проекты, такие как «Южный поток», чтобы снизить привлекательность «Набукко». Забегая вперед, можно сказать, что ключевую роль в заморозке проекта сыграла интенсификация закупок газа в Туркменистане со стороны Китая, а Транскаспийский газопровод по сей день остается лишь идеей.

Владимир Путин и Сапармурат Ниязов подписали соглашение о сотрудничестве в газовой отрасли / 10.04.2003
Фото: Сергей Величкин / РИА Новости

Под конец президентства Туркменбаши разыгралась настоящая трагедия, связанная со страхом главы РФ Владимира Путина упустить контроль над туркменским газом. В апреле 2003 года было подписано соглашение, по которому Туркменистан и Россия аннулировали договор о двойном гражданстве, действовавший с 1993 года. Таким образом Туркменбаши хотел усилить контроль над русскоязычным населением, среди которого (как и среди многих представителей туркменской интеллигенции и оппозиционеров) наличие двух паспортов было в то время нормой. В ответ Ниязов пообещал гарантии долгосрочных поставок туркменского газа именно России.

Правда, это решение оказалось роковым для огромного количества русскоязычных в связи с последствиями покушения 25 ноября 2002 года на Туркменбаши. В стране начались массовые репрессии, и спецслужбы ожидаемо стали подозревать в нелояльности людей с двойным гражданством. После отмены соглашения о двойном гражданстве многие этнические русские и этнические туркмены — граждане России в Туркменистане — столкнулись с трудностями, включая утрату прав на имущество, запрет на выезд и принудительную натурализацию — то есть получение туркменского паспорта. Москва никакой поддержки своим гражданам не оказывала, что вызвало недовольство среди этнических русских, а также в прессе в самой России. Отчаявшиеся люди пытались отправлять обращения через форму обратной связи на сайте президента РФ — kremlin.ru. Правда, единственное, что в результате этого произошло, — блокировка сайта на территории Туркменистана.

 Туркменская оттепель

После смерти Ниязова следующий президент — Гурбангулы Бердымухамедов — сделал внешнюю политику страны более открытой, но сохранил принцип нейтралитета как основу. Туркменистан усилил участие в международных организациях (например, ООН), продвигал инициативы в области энергетики, экологии и устойчивого развития. В этот период развивались отношения с соседями в Центральной Азии, Ираном, Афганистаном, Турцией и Западом.
После ниязовского изоляционизма наконец нормализовались отношения с Москвой и стали появляться новые инвестиционные проекты, в том числе с израильскими бизнесменами (например, Йосифом Майманом, который имел тесные связи и на другом берегу Каспия — в Азербайджане).

Президенты Туркменистана, России, Казахстана Гурбангулы Бердымухамедов, Дмитрий Медведев, Нурсултан Назарбаев (слева направо) / ралли «Шелковый путь-2009»
Фото: Михаил Климентьев / РИА Новости

Конечно, международные проекты были и у Ниязова, но им сильно мешал его изоляционизм. А при Бердымухамедове-старшем, хотя и были разные периоды, несколько большая открытость миру дала определенные результаты. В отличие от Ниязова, Бердымухамедов активно развивал новые экспортные маршруты. Ключевым стало строительство газопровода Туркменистан — Китай, что значительно снизило зависимость от российского Газпрома.

Газоперегонный завод в Галкыныше (Туркменистан)
Фото: REUTERS / Marat Gurt

Для финансирования строительства туркменского участка газопровода и разработки месторождения Галкыныш КНР предоставила Туркменистану кредиты на сумму около $8 млрд. Республика обязалась поставлять природный газ в Китай в счет погашения задолженности, что фактически представляло собой схему «ресурсы в обмен на инвестиции». В современном контексте такого типа займы со стороны Пекина часто описываются западными экспертами как неоколониальные.

Так или иначе, внешняя политика Бердымухамедова включала активный поиск иностранных инвестиций, особенно в энергетический сектор и инфраструктуру. Правда, иногда это приводило к конфликтам — например, с белорусами, которые строили Гарлыкский горно-обогатительный комбинат, или российским оператором МТС, имущество которого попросту конфисковали, обвинив в нарушении местного законодательства.

Безусловно, подобное обращение с инвесторами даже из самых близких стран многое говорит о механизмах управления в Ашхабаде. И, тем не менее, действуя в условиях чрезвычайно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, Гурбангулы Бердымухамедов делал упор на масштабные газовые проекты, подчеркивая роль Туркменистана в мировой энергетике. Это влияние признавала даже Ангела Меркель, принимавшая Бердымухамедова в Берлине в 2016 году.

Сын своего отца

Внешняя политика сына Гурбангулы Бердымухамедова — Сердара, который руководит страной с 2022 года, во многом продолжает отцовские традиции. Однако в ней возникли новые аспекты, в чем-то даже говорящие о возвращении к временам Туркменбаши.

Во-первых, произошло усиление экономического прагматизма и регионального сотрудничества в условиях глобальных кризисов.

Именно при новом президенте Ашхабад воспользовался трендом на усиление внутрирегионального сотрудничества, инициированным прежде всего Астаной и Ташкентом, и начал укреплять связи с соседями. Речь идет о региональной торговле, совместных инфраструктурных и транспортных проектах. Кроме того, Ашхабад стал активнее участвовать в центральноазиатской интеграции, хотя был период, когда Туркменистан воздерживался от этого под предлогом угрозы своему нейтралитету.

Трёхсторонний Саммит с участием Президента Республики Таджикистан Эмомали Рахмона, Президента Туркменистана Сердара Бердымухамедова и Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиёева / Ашхабад, Туркменистан, 2023 г.
Фото: mfa.gov.tm

В условиях усугубления экономических проблем в стране при Сердаре Бердымухамедове усилился акцент на привлечение иностранных инвестиций и технологий, особенно в газовую отрасль, сельское хозяйство и транспорт. Глобальные тренды, идущие от международных организаций, привели к тому, что Туркменистан стал активнее поддерживать инициативы, связанные с экологической устойчивостью. В 2023 году Туркменистан заявил о присоединении к Глобальному метановому обязательству (GMP), демонстрируя стремление сократить выбросы метана. Также республика предложила открыть в Ашхабаде центр, способствующий внедрению климатических технологий в странах Центральной Азии и адаптации региона к изменению климата. В 2024 году в Ашхабаде прошла Международная научная конференция «Энергетические перспективы, новые технологии и экологические аспекты разработки углеводородных ресурсов» (TESC 2024), где обсуждались экологические инициативы Туркменистана и его вклад в энергетическую безопасность.

 Во-вторых, правление Бердымухамедова-младшего характеризует сохранение политики нейтралитета при усилении влияния Китая и России.

С одной стороны, перед уходом Бердымухамедова-старшего с поста президента в июне 2021 года Туркменистан полностью погасил предоставленные КНР кредиты, полученные на строительство газопровода в Китай и освоение месторождения Галкыныш. Сумма погашенного долга официально не озвучивалась, однако ранее туркменские СМИ сообщали, что речь шла о займе в размере $8,1 млрд. Это, безусловно, позволило несколько снизить экономическое давление со стороны Китая. С другой — Туркменистан попал в сильную зависимость от поставок газа в КНР, которые составляют львиную долю двустороннего товарооборота. Примечательно, что взаимная торговля республики с Китаем в разы превышает товарооборот страны с Россией или ЕС. В 2023 году товарооборот с КНР перевалил за $10,5 млрд.

Кроме того, ослабление экономического давления со стороны Пекина было частично достигнуто за счет усиления сотрудничества с Россией в торговой, кредитной и даже военно-политической (связанной с неформальными гарантиями безопасности от угроз со стороны Афганистана) сферах. В свое время Ашхабад специально ушел в сторону Китая как основного покупателя газа, чтобы избавиться от монополии «Газпрома». Но в новых условиях опасность монополии этой компании для Туркменистана снизилась, и в 2019 году поставки в Россию возобновились. Осенью 2024 года Москва и Ашхабад вновь остановили поставки, не сумев договориться о цене, но, вероятно, это лишь временные трудности.

После введения беспрецедентных международных санкций против Москвы в 2022 году РФ активно стремится укрепить связи с Центральной Азией, включая Туркменистан. В частности, Газпром стал интересоваться возможностью использовать туркменскую инфраструктуру для газового экспорта в Китай. Однако Ашхабад помнит о негативном опыте и твердо уверен, что своей инфраструктурой должен распоряжаться самостоятельно.

Дипломатия с традициями

Вывод американских войск из Афганистана в 2021 году сократил влияние Запада в регионе и уменьшил возможности Туркменистана балансировать между крупными державами. В частности, в период особо активного присутствия США в Центральной Азии даже шли переговоры о возможности использовать аэропорт «Мары-2». Хотя вопрос так и остался на уровне дискуссий, это давало туркменским властям некий рычаг влияния на переговорах как с американцами, так и с их геополитическими оппонентами. Экономическое сотрудничество с Китаем и Россией по своим объемам также куда более значимо для Туркменистана, чем с западными странами. Начало войны в Украине в 2022 году привело к тому, что Москва стала пристальнее следить за внешней политикой своих соседей, пытаясь не допустить их сближения с Западом.

 Тем не менее, несмотря на усиление влияния РФ и КНР, Туркменистан все же пытается сохранять нейтралитет. В частности, он предпринимает шаги по возрождению проектов с западными партнерами — например, Транскаспийского газопровода. Но, кроме риторики, в этом вопросе пока предъявить нечего.

Трехсторонний Cаммит с участием президентов Турции, Азербайджана и Туркменистана / 14.12.2024
Фото: president.az

В июле 2023 года в МИД Туркменистана заявили об отсутствии препятствий для строительства Транскаспийского газопровода, подчеркнув его экономическую обоснованность и вклад в энергетическую безопасность Евразии. В марте 2024 года Туркменистан предложил транспортировать природный газ в Турцию через Каспий и Азербайджан, ссылаясь на Конвенцию о правовом статусе Каспия 2018 года, которая позволяет прокладку трубопроводов по дну моря при согласовании с прибрежными государствами.

Многие эксперты предполагали, что Сердар Бердымухамедов по следам отца первое время будет проводить политику относительной либерализации, чтобы усилить свою популярность в народе, и лишь потом перейдет к «закручиванию гаек». Реформы в соседних Казахстане и Узбекистане также давали основания на это надеяться.

Однако эти надежды оказались напрасными. Повторения «туркменской оттепели», имевшей место при раннем Бердымухамедове-старшем, не произошло. Напротив, в Туркменистане усилился тренд на государственный консерватизм, лишь отчасти смягченный акцентом на международные проекты, включая образовательные и культурные, которые могут привлечь молодое поколение.

При Сердаре Бердымухамедове еще более укрепился контроль государства над общественной и частной жизнью. Например, ужесточился запрет на использование женщинами косметики, наращивание ресниц, окрашивание волос и другие не соответствующие утвержденному внешнему виду процедуры. Были случаи, когда государственные служащие-женщины подвергались проверкам на соответствие «нормам поведения» за внешний вид и посты в социальных сетях. Гражданам страны в целом и особенно женщинам стало сложнее получить разрешение на выезд из республики. Усилился контроль над Интернетом, особенно для молодежи. Школы и университеты насытили идеологией, включая обязательное изучение трудов Гурбангулы Бердымухамедова.

Формально все это обосновывается националистической риторикой со стороны руководства государства и связано с внутриполитическими соображениями. Однако можно отметить и внешнеполитический функционал этого курса. В нем отражается тренд на усиление консерватизма и борьбы за «традиционные ценности», что характерно для основных внерегиональных партнеров Туркменистана — России, а также в меньшей степени Китая и Турции.

Подобные действия усиливают изоляцию Туркменистана и отталкивают Запад, для которого вопросы прав человека и гендерного равенства считаются важными элементами международной повестки. Но при снижении западного влияния в регионе после вывода войск США из Афганистана и начала полномасштабной войны в Украине Туркменистан может позволить себе проводить политику, более согласующуюся с соседями, а не с международной либеральной повесткой. Таким образом, консервативная политика руководства Туркменистана в отношении женщин и общественных норм, в свою очередь, может рассматриваться как способ минимизировать культурные противоречия с «Талибаном» и укрепить доверие в двусторонних отношениях. Такая же логика может действовать и в отношении иранского руководства.

Несмотря на различия в характере авторитарных режимов, Туркменистан, Иран и Афганистан могут находить точки соприкосновения в рамках общей риторики о защите «традиционных ценностей» от внешнего влияния, что способствует поиску совместных решений в региональных вопросах.

В отношении «Талибана» Туркменистан занял прагматичную позицию, отказавшись критиковать режим, и начал налаживать с ним контакты (впрочем, связи с талибами у стран-соседей были даже тогда, когда в Кабуле сидело республиканское правительство). Афганистан остается важным партнером в рамках проекта газопровода TAPI (Туркменистан — Афганистан — Пакистан — Индия) и для транспортных коридоров через Южную Азию. Его строительство на территории Афганистана стартовало совсем недавно — в декабре 2024 года.

Хорошие отношения с талибами важны для Ашхабада и потому, что Афганистан изъявляет желание получить большую долю воды реки Амударьи, что может, соответственно, серьезно ударить по Туркменистану и усилить экологическое бедствие в районе Аральского моря — уже в Узбекистане. И в ближайшие годы этот конфликт может серьезно обостриться.

Таким образом, в условиях глобальных кризисов (пандемия, российско-украинская война, обострение противостояния Китая и США, конфликты на Ближнем Востоке) Туркменистан при третьем президенте частично возвращается к некоторым практикам времен Сапармурата Ниязова.

  • Во-первых, при Туркменбаши, как и сейчас, Туркменистан в силу сложной международной ситуации не смог реализовывать масштабные энергетические и транспортные проекты.
  • Во-вторых, годы его правления, как и сейчас, характеризовались серьезным влиянием незападных игроков.
  • В-третьих, большое воздействие на внешнюю политику и тогда и сейчас оказывает усиление государственного консерватизма (на время ослабленного относительно либеральными реформами начала правления Гурбангулы Бердымухамедова).

При этом концепция нейтралитета, несмотря на очевидную подвижность туркменской внешней политики, остается неизменной, и власти в Ашхабаде, видимо, готовы наполнить ее любым содержанием, лишь бы не менять полюбившийся лидерам Туркменистана фасад.

Андрей Казанцев

Андрей Казанцев

Научный сотрудник Евразийского национального университета в Казахстане и Бар-Иланского университета в Израиле