Многовекторность и стратегическое молчание. Как страны Центральной Азии выбирают внешних партнеров

На фоне новой холодной войны между Россией, Западом и Китаем страны Центральной Азии выглядят нейтральной территорией. И хотя тезисы о равноудаленности во внешней политике звучали в этом регионе еще в 1990-е, результаты такого подхода в полной мере проявили себя именно сейчас. Но как и за счет чего пяти достаточно разным государствам удалось сформировать единые механизмы взаимодействия с внешним миром? 

Схожие концепции

Сразу после объявления независимости молодым республикам Центральной Азии пришлось задумываться над таким ключевым вопросом, как определение внешнеполитических приоритетов. Эта задача потребовала представить, как внешние игроки видят регион, и ответить самим себе: чего именно нужно добиться от международного сотрудничества? 

Постепенно правительствам, которые во всех пяти государствах были сформированы из все той же советской номенклатуры, удалось определить вполне логичные критерии для выбора партнеров: «державность» (то есть влияние на глобальном уровне) и «материальные характеристики» – географическое положение, объем товарооборота и инвестиции. 

* * *

Определение значимости внешних партнеров для стран Центральной Азии на основе их державности, как правило, находит отражение в таких документах, как концепции внешней политики или послания президента. Так, в Концепции внешней политики Казахстана на 2020–2030 годы в качестве приоритетов в области региональной и многосторонней дипломатии, имеющих отношение к теме данной статьи, указываются дальнейшее развитие «союзнических отношений» с Россией, «всестороннего стратегического партнерства» с Китаем, «расширенного стратегического партнерства» с США, «расширенного партнерства и сотрудничества» с Европейским союзом и государствами – членами ЕС, «продолжение тесного взаимодействия с государствами – участниками ЕАЭС» и «развитие двустороннего и многостороннего взаимодействия» с государствами – участниками СНГ. Далее в концепции указываются регионы и страны мира. 

Аналогичный подход используется в действующей Концепции внешней политики Таджикистана 2015 года. В качестве «традиционных партнеров», с которыми необходимо развитие «долгосрочных и стабильных отношений», рассматриваются страны СНГ. При этом отдельно указывается, что «особое значение» имеют «расширение и укрепление традиционно дружественных отношений и стратегического партнерства» с Россией. Помимо стран СНГ, из внерегиональных партнеров отдельно упоминаются Китай, Афганистан, Иран и США. Далее, как и в случае с Казахстаном, приводится достаточно обширный список стран, который охватывает весь мир. 

В Концепции внешней политики Кыргызстана 2019 года не фиксируются конкретные страны, которые могли бы рассматриваться как приоритеты, однако указывается, что внешнеполитический приоритет в политической сфере – «укрепление и углубление взаимоотношений с союзниками и стратегическими партнерами», «тесное взаимодействие в рамках глобальных, региональных организаций и интеграционных объединений», а также «развитие всестороннего взаимовыгодного сотрудничества с государствами ближнего и дальнего зарубежья в двустороннем и многостороннем форматах».

Аналогичные концептуальные документы Туркменистана (Концепция внешнеполитического курса нейтрального Туркменистана на 2022–2028 годы) и Узбекистана (Концепция внешней политики Республики Узбекистан) не публиковались. Однако если обратиться к другого типа документам, например, ежегодным посланиям, с которыми выступает президент Узбекистана, можно зафиксировать сходство подхода к определению внешнеполитических приоритетов с другими странами Центральной Азии. 

Так, в Послании Президента Республики Узбекистан Олий Мажлису 2020 года указывается, что Узбекистан будет «расширять многоплановые и взаимовыгодные отношения со странами – нашими основными партнерами – Россией, Китаем, США, Турцией, Германией, Францией, Великобританией, Южной Кореей, Японией, Индией, Пакистаном, Объединенными Арабскими Эмиратами и другими государствами». В Послании Олий Мажлису и народу Узбекистана в декабре 2022 года Президент Шавкат Мирзиёев останавливается на внешнеполитической проблематике более сжато, тем не менее сохраняет ключевые посылы, отмечая, что Узбекистан будет уделять основное внимание укреплению многопланового и взаимовыгодного сотрудничества со всеми государствами, являющимися его стратегическими партнерами. 

Таким образом, в рамках первого подхода можно говорить о том, что, с теми или иными отклонениями, страны Центральной Азии в качестве наиболее значимых для себя стран рассматривают державы глобального уровня (Россия, США, Китай, страны Европейского союза), затем или соседние региональные державы (Турция, Иран, Индия, Пакистан, Южная Корея, Япония), или страны – партнеры по международным организациям, таким как СНГ и ШОС. 

* * *

Позиционирование значимости внерегиональных партнеров для стран Центральной Азии на основе «материальных» связей не носит систематического характера и, как правило, фиксируется ситуативно, как это произошло в ходе визита федерального канцлера Германии Олафа Шольца в Казахстан, когда Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев, отвечая на просьбу «высказаться по поводу урегулирования ситуации вокруг Украины», отметил, что «с Россией Казахстан имеет самую протяженную делимитированную сухопутную границу в мире, между нашими странами развивается сотрудничество в рамках стратегического партнерства и союзничества».

Согласно данным по внешней торговле Бюро национальной статистики Казахстана, в 2023 году основными странами – партнерами Казахстана в экспорте были Италия (18,9 %), Китай (18,7 %), Россия (12,4 %), Нидерланды (5,2 %), Турция (5 %), Республика Корея (4,8 %), а в импорте – Китай (27,4 %), Россия (26,5 %), Германия (5,2 %), США (4,2 %), Республика Корея (3,6 %), Турция (3,3 %). 

По данным Национального статистического комитета Кыргызстана, основными внерегиональными партнерами страны в экспорте в 2023 году были Швейцария (32,2 %), Россия (24,3 %), Китай (5,8 %), ОАЭ (5,6 %), Турция (4,5 %), США (2,8 %); в импорте – Китай (42,8 %), Россия (18,2 %), Республика Корея (4,4 %), Турция (3,6 %), Германия (3,4 %), США (3,4 %). 

Основными партнерами Узбекистана за пределами Центральной Азии, согласно данным Агентства статистики при Президенте Узбекистана, в экспорте в 2023 году были Россия (14,6 %), Китай (10 %), Турция (5,1 %) и Афганистан (3,5 %), в импорте – Китай (29,3 %), Россия (17,2 %), Республика Корея (6 %), Турция (4,9 %) и Германия (2,5 %). 

Агентство по статистике при Президенте Республики Таджикистан приводит данные по внешней торговле. По данным Министерства экономического развития и торговли Таджикистана, в 2021 году основными внерегиональными торговыми партнерами страны были Россия (21,3 % товарооборота), Швейцария (14,4 %), Китай (13,1 %) и Турция (6,1 %).

Появление в приводимых списках таких стран, как Швейцария, объясняется тем, что их торгово-экономическая связь с Центральной Азией обусловлена главным образом интересом к ресурсам. Так, основной составляющей товарооборота (93,7 %) между Таджикистаном и Швейцарией является торговля драгоценными или полудрагоценными камнями, драгоценными металлами и так далее. Сходная картина будет получена, если рассмотреть данные не товарооборота, а объемов инвестиций.

Таким образом, при рассмотрении материальных факторов, определяющих внешнеполитическую приоритетность тех или иных стран, для Центральной Азии ключевое значение имеет географическая близость и коррелирующая с этим экономическая связанность, а также нацеленность внешних партнеров на ресурсы, которые могут предоставить страны региона. 

Визиты и саммиты

Эта линия выстраивания сотрудничества стран Центральной Азии с внешнеполитическими партнерами находит отражение и в дипломатической активности, а также обмене визитами лидеров заинтересованных государств. В последние годы популярность приобретает формат «С5+1», в рамках которого происходит встреча лидеров стран Центральной Азии с главой того или иного заинтересованного государства. 

Впервые такой вариант диалога был реализован Японией в 2004 году на уровне министров иностранных дел. Позже – Южной Кореей. В 2010-е годы формат «С5+1» на уровне министров иностранных дел начал активно использоваться США, что главным образом выразилось в консультациях с госсекретарем США Джоном Керри в Самарканде.

Интенсификация работы в формате «С5+1» происходит в последние два года. Участниками встреч были Россия, Китай и Германия. Также впервые прошел саммит «Центральная Азия + США» в Нью-Йорке. Помимо государств, сторонами диалога были Европейский союз и Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива. Хотя формат «С5+1» критикуется за то, что в его рамках не принимаются какие-либо значимые решения, в отличие от двусторонних встреч он рассматривается в Центральной Азии как один из инструментов регионализации этого пространства. Иными словами, все пять республик хотят, чтобы внешний мир видел их как целостное пространство.

* * *

Достаточно интересную информацию о внешнеполитических приоритетах стран Центральной Азии дает Индекс потенциала двустороннего иностранного влияния (Foreign Bilateral Influence Capacity), рассчитываемый Atlantic Council и Центром международного будущего им. Фредерика Парди при Школе международных исследований имени Йозефа Корбеля при Денверском университете. Этот индекс учитывает такие показатели, как торговля товарами, иностранная помощь, торговля оружием, дипломатические обмены, совместное членство в межправительственных организациях, торговые соглашения и военные союзы. В этом плане данные индекса объединяют обе рассмотренные ранее линии позиционирования стран. Если в данном индексе зафиксировать только внерегиональные страны, с которыми Центральная Азия имеет наиболее тесное двустороннее сотрудничество, и не учитывать силу этого сотрудничества, то можно наблюдать достаточно большое число общих точек. (Таблица 1).

В первую десятку внерегиональных сил почти у всех стран Центральной Азии входят Россия и Беларусь, а также Литва (исключение – Туркменистан, где Россия находится на 11-й позиции, Беларусь – на 15-й, а Литва – на 30-й), Украина, Афганистан (исключение – Кыргызстан, где Афганистан занимает 22-ю позицию), Грузия (исключение – Таджикистан, где Грузия занимает 14-ю позицию), Китай и Турция (исключение – Казахстан, где Китай находится на 12-й позиции, а Турция – на 16-й).

Что такое «многовекторность»

В целом, как с точки зрения позиционирования внешнеполитических приоритетов в государственных документах, так и с точки зрения их материального основания, можно говорить, что для стран Центральной Азии жесткая модель приоритетов не характерна. Такую ситуацию в регионе принято обозначать как «многовекторность». Четкое указание на такие основания ведения политики многовекторности дал Президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев в ноябре 2022 года, отметив, что «с учетом геополитической позиции, с учетом того, что в нашу экономику вовлечено более 500 миллиардов долларов, учитывая, что на нашем рынке работают мировые компании, мы просто обязаны проводить многовекторную … внешнюю политику».

Считается, что наиболее активно и последовательно данную политику проводит Казахстан, где термин «многовекторность» был введен в официальные документы еще в конце 1990-х годов. Соответствующая политика рассматривалась как инструмент «укрепления суверенитета и территориальной целостности, поддержания стабильности в Центральноазиатском регионе и расширения мирного пояса вокруг Казахстана». В Концепции внешней политики, подписанной в 2020 году Президентом Токаевым, приверженность принципу «многовекторности» подтверждается. При этом указывается, что политика многовекторности означает «развитие дружественных, равноправных и взаимовыгодных отношений со всеми государствами, межгосударственными объединениями и международными организациями, представляющими практический интерес для Казахстана». 

Как многовекторную характеризует свою внешнюю политику и Кыргызстан, в Концепции внешней политики которого указывается, что «Кыргызская Республика проводит прагматичную, сбалансированную, открытую, многовекторную и последовательную внешнюю политику». При этом многовекторность связывается с открытостью и определяется как «развитие сотрудничества со всеми государствами – членами Организации Объединенных Наций и международными организациями на основе доброй воли, взаимопонимания и взаимоуважения интересов». 

Таджикистан рассматривает многовекторность своей внешней политики как инструмент «защиты стратегических интересов страны» и как «служащую целям установления дружественных и взаимовыгодных отношений с различными странами мира и основанную на безоговорочном уважении международного права» (Концепция внешней политики Республики Таджикистан).

При определенном подходе, как многовекторную можно рассматривать и внешнюю политику Туркменистана, которая строится на принципе «постоянного нейтралитета». 

Узбекские специалисты, как правило, критически относятся к попыткам описания внешней политики Узбекистана как многовекторной, особенно если это делается по аналогии с внешней политикой Казахстана. Узбекский исследователь Рустам Махмудов считает, что многовекторность – внешнеполитическая стратегия «стран второго ряда», предполагающая балансирование между различными центрами силы и игру на противоречиях и противостоянии этих центров. По его мнению, для описания внешней политики Узбекистана более приемлемы другие понятия, такие как «многоплановость», в качестве отличительной особенности которой указывается «принятие мер по снижению вероятности перерастания конкуренции в жесткое столкновение интересов», а примером ее практической реализации считается отказ Узбекистана от участия в любом военно-политическом блоке при сохранении возможности выстраивания союзнических отношений вне военно-политического сектора международных отношений. Обоснованием правомерности использования термина «многоплановость» выступает и то, что в официальных документах в Узбекистане понятие «многовекторность» не используется. В то время как многоплановость является одним из ключевых концептов. 

Иногда узбекский вариант многовекторности обозначается как равноудаленность от центров силы. Такой позиции придерживается, в частности, директор Центра исследовательских инициатив Ma’no Бахтиёр Эргашев. По мнению Нурбека Бекмурзаева, понятие «равноудаленность», в отличие от казахстанской «многовекторности», подчеркивающей углубление сотрудничества и многостороннюю интеграцию, акцентирует стремление Узбекистана дистанцировать себя от центров силы до той точки, откуда он может получить максимальную выгоду, используя возможности, предоставляемые конкуренцией между мировыми державами. 

Молчание – золото

В ситуации текущего международного кризиса многовекторность может прочитываться как «стратегическое молчание» (термин предлагается Тимуром Дадабаевым и Шигето Синода): позиция стран Центральной Азии выстроена таким образом, «чтобы избежать открытого принятия чьей-либо стороны не потому, что у правительств Центральной Азии нет четкой позиции, а потому, что такое стратегическое молчание отражает реальность того, что правительства Центральной Азии заинтересованы в отношениях как с Россией, так и с Западом. Поэтому любая выраженная ими позиция будет иметь негативное влияние на их послевоенные отношения с этими странами».

Таким образом, позиционирование внешнеполитических игроков в странах Центральной Азии определяется как комплексом факторов, включающим в себя общие идеологические установки (выделение среди государств держав глобального и регионального уровней и подчеркивание важности дружеских связей с ними), закрепляемые в официальных нарративах, так и материальностью стран Центральной Азии – их географическим положением, наличием или отсутствием у них тех или иных ресурсов (в том числе транзитных), а также сложившейся структурой внешнего товарооборота и инвестиций. Композиция этих факторов определяет то, что все страны Центральной Азии проводят многовекторную политику или политику нейтралитета, которая не предполагает особой близости к тому или иному центру силы.Если взять за основу этот подход, становится ясным, почему страны Центральной Азии выбрали именно такую линию поведения по отношению к столь важным мировым событиям, как война в Украине, новый кризис на Ближнем Востоке или нарастающее противостояние между США и Китаем. Если официальные документы и заявления стран региона могут показаться внешнему наблюдателю желанием уйти от прямого ответа на острые вопросы, то за ними не стоит никакого скрытого смысла. Позиция стран Центральной Азии уже три десятилетия заключается в том, чтобы уйти от какого-либо ответа на вопросы в ситуации, когда и сам вопрос рассматривается как некорректный, и любой ответ на него может только ухудшить положение страны.

Рустам Бурнашев

• #Популярное
• #Центральная Азия